对于已出现的法律状态变动，应当恢复原状或者采取补救措施。

如果将常设机关理解为长期设置的、负有长期任务的机关，而机关与机构、组织这些概念又无十分严格的区别，那末，全国人大的常设机关（机构、组织）似乎就不只是常委会了。一是，如何理解组织法中组织这一概念？假若组织是动词性的，那末，全国人大组织法就得规定全国人大（包括其内部的组织架构）应当如何组织（建构）起来。

假若每届常委会组成人员在主席团中占有过高比例，或者主持主席团工作的常务主席全由常委会委员长会议的组成人员担任，这恐怕不利于落实宪法关于全国人大监督常委会的规定。而主持主席团工作的常务主席，则全部由常委会委员长、副委员长和秘书长担任（本届共16人）。长期以来，笔者一直十分认同。为此，应当创建一种复审机制：允许议案领衔人和若干附议代表列席主席团会议，申述他们认为的该议案的重要价值和可行条件、即希望列入议程的理由，并回答主席团成员的提问。有人却因预算法未规定可提修正案而心存不安，笔者当时坦陈己见：地方组织法规定人大代表依法可以联名向人大提出属于人大职权范围内的议案，并没有限定只能提出属于某方面职权范国内的议案。

比如，能否由议事规则规定，在全国人大举行会议期间，各代表团的原选举单位必须用一个专门的电视频道，全天候全过程地直播全国人大会议中自己的代表团审议、讨论等活动的实况。正是在此意义上，笔者建议创建主席团复审机制。2020年颁布的我国《民法典》在吸纳我国《合同法》52条的内容后作出重大调整。

二、公法与私法规则的调和程度 《审理行政协议规定》第12条的内容是很独特的，是为数不多的解决如何适用公法与私法规定的条款。笔者认为，行政协议也是合同，即便形成的是公法关系，也没有理由不可适用调整无效合同的民法规范，更不用说混合契约中的私法关系。王洪亮：《论民法典规范准用于行政协议》，载《行政管理改革》2020第2期。……清城区政府已明确横荷街道办事处受其委托与盛兴公司签订《协议》，……横荷街道办事处与清城区政府均不具备签订国有建设用地使用权出让合同的签约主体资格和行政职权。

该案系因孝南区政府没有按照双方协议约定如期为金太阳公司办理土地变性而引起的纠纷，金太阳公司也是在拥有涉案工业用地使用权的前提下提起的本案诉讼，但原审法院的处理却让其丧失诉前本已享有的工业用地使用权，起诉反而得到了比不起诉更为不利的后果，因此最高人民法院裁定指令再审。我国《合同法》52条是对合同无效的专门规定。

对于已出现的法律状态变动，应当恢复原状或者采取补救措施。作者简介：余凌云，法学博士，清华大学法学院教授。对于实践中遇到的签订权限争议，比如，行政机关内设机构、派出机构或者其他组织出面签订的行政协议，合同法上规定的表见代理、事后追认皆有适用余地，[29]还可以将其视为事实上的委托关系。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同，锦江业余体校以其具备订约条件为由委托嘉诚公司拍卖锦江体育运动场的特许经营权，鹏森公司基于信赖，依照相关程序与其签订《协议书》。

比如，在香港大横沥国际度假村投资管理公司等与绵阳市人民政府土地出让合同纠纷上诉案中，[37]事法官没有支持经开区管委会请求确认双方所签《土地使用权出让协议书》无效的诉求。对无效行政协议的处理，除了按照合同法上规定的返还财产、由有过错一方承担赔偿责任或者按照双方过错分担责任之外，行政诉讼上还可以要求有过错的行政机关采取补救措施。除上述情形之外，的确属于超越职权，签约部门不具有行政主体资格的，才可以确认行政协议无效。第一，即便行政协议的公法约定违反有关强制性规定，但在应归咎于行政机关对有关政策执行的偏差或者先行决定的错误，且双方意思表示真实，又有保护相对人的合法预期之必要时，仍然有可能确认有关公法约定有效。

《审理行政协议规定》第13条规定，未经批准的行政协议仅是未生效，而不是无效。所涉事项属于两个国家机关之间内部协商解决的事务，与外部行政管理活动无关。

这是因为，如果行政机关签订的是民事合同，当然与私人之间签订的民事合同一样完全通过合同法来调整。从以往的司法实践看，法院一般也是交替适用上述两套标准，采用否定式并用方法，也就是先适用我国《行政诉讼法》75条，然后，还要进一步适用民法上合同无效的规定继续检验。

然而，此种情形必须是有权机关的事后追认方为有效。其理由不在瑕疵或者瑕疵后果层面，而是在相应的处理层面。[33]比如，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国财政部、中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国交通运输部、中华人民共和国水利部和中国人民银行令第25号）第14条、第15条、第18条的授权规定。从我国《行政诉讼法》70条第3项和第74条第1款第2项之规定看，如果程序违法，且对当事人权利产生实质影响，无论是否为重大明显瑕疵，只会产生撤销效果。因此，《协议》对国有土地使用权出让的约定应视为自始不能且违反土地管理法强制性规定，应属无效。不过，在笔者看来，对于混合契约，上述第75条作为合法性审查的重要标准，仅适用于其中的公法约定或者行政法律关系，完全不适用于其中的民事关系。

因此，冠县政府与崔海成、任保申订立《引进协议》行为无效，相关奖励约定不能作为判决冠县政府履行给付义务的主要证据和依据。[3]参见湖南省高级人民法院（2019）湘行终496号行政判决书。

在行政法上，对于行政行为的效力处理，也有着瑕疵治愈、确认违法、撤销和无效认定的程度递进。[19]参见王利明：《论行政协议的范围——兼评关于审理行政协议案件若干问题的规定第1条、第2条》，载《环球法律评论》2020第1期。

本案中，2010年涉案土地被批准征收后，有权签订出让合同的出让主体只能是清远市国土资源局。在行政协议中能否约定税收优惠，政府比当事人更加通晓有关税收政策。

[28]在我国实践上也出现了一些吊诡现象，比如，因为土地迅速升值，行政机关甚至主动要求法院判决其所签订的国有土地出让合同或者承诺的税收优惠政策等超越职权而无效。从上述分析可见，通过民法上的转介条款，在判断结论上，与我国《行政诉讼法》75条规定大致相同，但又不能完全涵摄。至于是否撤销，应由法院权衡整个案件情况来决定。我国《行政诉讼法》第75条和民法关于合同无效的规定仅在公法关系上共同适用，在私法关系上仍适用民法规定。

[10]王敬波：《司法认定无效行政协议的标准》，载《中国法学》2019第3期。[7]一般而言，无效行政行为自始不发生法律效力。

然而，这种切片式的孤立审查方式与行政协议的双方性特征不完全吻合。由此可见，采用上述两套标准对行政协议中的行政机关资格进行判断，结论也相差无几，只是公法判断的标准更多元一些。

第二，如果行政协议瑕疵可归咎于行政机关的过错，且行政机关能够通过行使裁量权或者采取补救措施消除有关合同瑕疵的，法院也不宜判决行政协议无效，而应当责令行政机关继续履行行政协议，并责令行政机关履行法定职责、采取补救措施，将无效状态治愈成合法状态，从而使公法救济的效果不亚于甚至超过私法救济。[21]然而，在笔者看来，这些内容对行政协议效力的合法性审查不会有太大的影响。

[14]比如，在最高人民法院（2020）最高法行申1431号行政裁定书中，最高人民法院认为：本案中，冠县政府拟设立保税港区功能区，该设想须经青岛保税港区及青岛港授权许可。不如规定可撤销，将是否要求撤销的主动权交给当事人。[18]参见最高人民法院（2017）最高法行申7679号行政裁定书。也就是说，我国《民法典》对民事法律行为无效的规定，仅删除了欺诈、胁迫的情形，其他内容基本不变。

在笔者看来，这种审查方式过于粗糙，对讼争关系的公法或私法属性不加区分，既不符合混合契约的特性，在法律适用上也不免无的放矢。[38]《审理行政协议规定》第12条第3款规定：行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。

虽然一般认为，受托主体接受委托后仍应以委托主体的名义实施行为，但只要委托主体不是转嫁责任，对委托予以认可，并能承担法律责任，人民法院可以认定委托关系成立。这种适用次序的安排，主要是考虑行政协议的本质是行政性，协议只是行政机关履行职责的一种形式，其作为公权力行政的属性并未因其形式的不同而改变，[10]在行政关系或者公法约定上，依法行政优于当事人意思自治。

[12]在行政协议无效判定的依据上，我国《行政诉讼法》75条作为公法规定，通过上述转介条款，理应被民法上的无效规定全部遮蔽。[32]在江苏省高级人民法院（2019）苏行终1066号行政判决书中，法院指出：2016年12月31日宿迁市宿城区人民政府《关于加快大亚圣象家具产业园项目建设的会议纪要》载明由洋北镇负责具体实施房屋和土地征收。

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